Виталий Овсянников, Медицинские закупки Украины: Е-каталог Prozorro Market изменил философию госзакупок

Украинская система здравоохранения продолжает укреплять свои возможности в условиях войны. В основном это происходит при поддержке международных партнеров, в частности проекта "Безопасные, доступные и эффективные лекарства для украинцев" (SAFEMed), который финансируется Агентством США по международному развитию (USAID). Этот проект способствует созданию прозрачных и эффективных механизмов закупок лекарственных средств и медицинских изделий в Украине, в том числе путем поддержки внедрения электронного каталога Prozorro Market. Пять лет назад, в начале сентября, была осуществлена первая закупка медицинских товаров через е-каталог Prozorro Market. Это были одноразовые пинцеты для Харьковской городской детской поликлиники №12.

Руководитель проекта Prozorro Market в ГП "Медицинские закупки Украины" Виталий Овсянников в интервью РБК-Украина рассказал о том, как за это время е-каталог эволюционировал, как он помогает больницам экономить средства и какие дальнейшие планы по его развитию.

— Государственное предприятие "Медицинские закупки Украины" работает с 2018 года и на сегодняшний день управляет бюджетом на уровне 12 миллиардов гривен в год. Важную роль в эффективной и прозрачной работе предприятия играет электронный каталог Prozorro Market, где МЗУ является администратором медицинской части. Что собой представляет этот каталог, какую долю в электронной системе закупок занимает и чем отличается от открытых торгов в Prozorro?

— Этот проект возник после Революции Достоинства, когда общество требовало реформ, в частности в медицинской системе и публичных закупках. Именно тогда была создана электронная система Prozorro.

Однако открытые торги — сложная, зарегулированная процедура, поэтому был нужен инструмент, который, с одной стороны, соответствовал бы всем требованиям законодательства, а с другой — упрощал систему закупок и облегчал работу заказчикам. Таким инструментом и стал электронный каталог. В его создании, что работает с соблюдением антикоррупционных принципов, большую роль сыграла помощь от Агентства США по международному развитию (USAID). С первого дня работы МЗУ имеют поддержку от USAID в рамках проекта "Безопасные, доступные и эффективные лекарства для украинцев" (SAFEMed).

Сегодня е-каталог — большая экосистема, которую администрируем не только мы, но и две другие центральные закупочные организации. Его основная идея — облегчить процесс закупок для заказчиков, похожий на маркетплейс: заказчик может выбрать созданную администратором спецификацию товара и приобрести его, не выходя из офиса. Это значительно упрощает закупочный процесс. Это отмечают и больницы в регионах.

Согласно отчету компании Ipsos, подготовленному при поддержке USAID/SAFEMed, медицинские учреждения ценят Prozorro Market за оперативность, удобство и простоту в использовании: товары можно выбрать через е-каталог и быстро добавить в корзину; получить предложение после запроса за два-три дня; необходимость готовить огромное количество документов (по сравнению с тендерным процессом) отсутствует.

В целом в Украине существует несколько процедур закупок: открытые торги, упрощенная система закупок, закупки без использования электронной системы и электронный каталог.

— Как проходят закупки через е-каталог?

— Заказчик выбирает спецификацию товара (техническое задание), затем объявляет закупку по выбранной спецификации, а поставщики предоставляют свои ценовые предложения и в случае выбора победителя доставляют товар непосредственно к заказчику. Это значительное упрощение процесса закупок по сравнению с открытыми торгами. Например, длительность процедуры закупки в е-каталоге в среднем составляет 8 дней против 20 дней в открытых торгах.

— Каков ныне объем закупок, проходящих через е-каталог?

— В 2022 году объем закупок составил 28,4 млн грн, а в 2023 году увеличился до 2,5 млрд грн. В 2024 году сумма закупок через каталог достигла уже 11,8 млрд грн.

Сегодня каталог Prozorro Market охватывает более 300 категорий медицинских изделий и около 500 категорий лекарственных средств. По международной непатентованной названию (МНН) их более 700. В целом в е-каталоге насчитывается более 40 тысяч медицинских товаров.

— Вы администрируете медицинскую часть Prozorro Market уже 5 лет. Какую долю в электронной системе за это время удалось занять е-каталогу?

— В настоящее время доля электронного каталога составляет около 67%. Первая закупка в 2019 году составила всего 6 тысяч гривен. Тогда это был пилотный проект. После 2022 года объемы закупок начали стремительно расти, была принята постановление Кабинета министров Украины № 822 от 14 сентября 2020 г. "Об утверждении Порядка формирования и использования электронного каталога".

Также росла количество уникальных заказчиков: в 2022 году их было 225, а в 2023 — почти 1700. По состоянию на сентябрь 2024 года количество уникальных заказчиков достигло почти 2300. Это свидетельствует о том, что большинство учреждений здравоохранения активно используют электронный каталог.

— Почему этот инструмент стал таким популярным? Какие его преимущества по сравнению с традиционными закупками?

— Основное преимущество использования заказчиками электронного каталога — скорость. От инициации до подписания договора проходит в среднем 8 дней, тогда как в открытых торгах — около 20 рабочих дней.

Еще одним преимуществом для больниц являются готовые технические задания. В открытых торгах заказчик самостоятельно составляет технические задания для предмета закупки. Однако не всегда у больниц есть соответствующие специалисты для этого, так как их основные работники — медики, а не специалисты по закупкам.

В электронном каталоге техническое задание формирует администратор. Наши категорийные менеджеры специализируются на отдельных медицинских изделиях, оборудовании или лекарственных средствах и точно знают, какие характеристики нужны для составления качественного технического задания. Это позволяет создавать стандартизированные спецификации.

Дополнительным преимуществом является широкий ассортимент. В настоящее время каталог насчитывает более 40 тысяч товаров. Конкуренция в медицинской части электронного каталога также выше: в среднем на одну процедуру приходится 3 поставщика, тогда как в открытых торгах — лишь 1,22. Благодаря этому у нас более успешные процедуры и лучшие результаты. В электронном каталоге 80% процедур успешные: это обусловлено высокой конкуренцией и упрощенной процедурой (как для поставщика, так и для заказчика).

Кроме того, использование процедуры запроса предложений является бесплатным для заказчика. То есть администратор взял на себя основные функции, выполнил их за заказчика, который воспользовался этим инструментом, не заплатив ни одной комиссии при использовании.

Одними из преимуществ для поставщиков являются легкий доступ к рынку государственных закупок, дополнительный канал для продажи, простой способ реализации товаров, быстрое оформление и закрытие сделок.

Еще одно преимущество — в электронный каталог поставщик квалифицируется всего один раз на три года, тогда как в открытых торгах ему нужно квалифицироваться под каждую процедуру.

Ранее существовали пороги на закупки через каталог, но с выходом постановления № 1178 эти ограничения исчезли, что сделало инструмент еще более привлекательным. В настоящее время заказчик может закупать на любую сумму.

И напоследок, не менее важным преимуществом е-каталога является то, что комиссию платит победитель. В открытых торгах комиссию сразу платят все, кто хочет участвовать в процедуре.

— Как е-каталог способствует экономии бюджетных средств? Сколько экономят больницы?

— Суть торгов — получить качественный товар по самой низкой цене. Когда мы говорим об экономии, то обычно имеем в виду конкуренцию. В электронном каталоге она выше, чем в открытых торгах, что позволяет существенно экономить бюджетные средства.

Для каждой закупки больница формирует ожидаемую стоимость. Далее происходят торги, где поставщики пытаются предоставить экономически выгодное предложение. Благодаря этому экономия иногда может достигать 30% от ожидаемой стоимости. Средний показатель экономии за 5 лет администрирования е-каталога составляет 21,3%.

По состоянию на конец августа 2024 года экономия больниц оценивается в 2,1 млрд грн против 520 млн грн в 2023 и 4,1 млн грн в 2022 году.

В целом объем закупок через каталог за 8 месяцев 2024 года составляет 11,7 млрд грн против 2,55 млрд грн в 2023 году и 28,4 млн грн в 2022 году.

— Вы уже отметили, что ассортимент медицинских товаров в каталоге насчитывает более 40 тысяч позиций. Какие основные группы этих товаров, и насколько динамично обновляется каталог? Что чаще всего покупают больницы?

— Действительно, в каталоге очень много разных позиций медтоваров, но не все, так как Prozorro Market — пока что не Amazon. Мы не можем добавить в каталог одномоментно все, что есть на рынке. Существует определенная процедура выбора категорий, которые добавляются в электронный каталог.

Наши ресурсы ограничены, поэтому приоритетными являются категории медтоваров, которые правительство обязало закупать через электронный каталог. На сегодня это 92 обязательные категории медицинских изделий и 199 категорий лекарственных средств.

Второй критерий — анализ рынка. Если мы видим, что почти все больницы закупают определенный препарат, мы добавляем его в каталог. Также важно, чтобы в каталоге была достаточная конкуренция.

Если говорить о наиболее популярных категориях в августе 2024 года в электронном каталоге, это лекарственные средства, которые составляют 63,8% по объемам продаж. По объему заключенных договоров — это 36%.

— Как вы проверяете поставщиков, чтобы допускать на рынок только качественные продукты, особенно учитывая, что квалификацию проходят раз в три года?

— Здесь важный момент: нужно различать квалификацию поставщика и самого товара. Мы заинтересованы, чтобы в нашем каталоге были только добросовестные поставщики, поэтому они должны пройти двухступенчатую проверку.

Сначала проверяются учредительные документы и опыт поставок. Например, компания, которая занималась пищевыми продуктами, не может без опыта продавать медицинское оборудование.

Второй уровень — проверка нашим комплаенс-отделом. Они оценивают, есть ли у компании коррупционные связи, ее финансовое состояние, не находится ли она в процессе ликвидации или банкротства, не включена ли в санкционные списки или списки нарушителей АМКУ и т.д.

— Но добросовестность компании не всегда гарантирует качество товара. Какие характеристики товара в каталоге обеспечивают именно его качество?

— Как администратор, мы не видим товар физически. Но мы реагируем на жалобы заказчиков. Например, если больницы жалуются на качество перчаток, мы анализируем проблему и обновляем требования к категории.

В то же время мы стараемся найти баланс — учитывать принцип недискриминации производителей и поставщиков и обеспечивать надлежащее качество товаров.

Тем не менее ответственность за качество лежит на том, кто принимает товар. Заказчик обязан проверить соответствие товара заявленным характеристикам и только после этого подписать акт приема-передачи. Это важно понимать как поставщикам, так и заказчикам.

— Одним из преимуществ е-каталога вы назвали скорость проведения закупок. Как это повлияло на доступность медицинских услуг?

— Когда мы говорим о скорости поставки, то имеем в виду длительность процедуры от инициации до подписания договора и загрузки его в систему. Например, какая-то больница может закупать товар, но ему не нужно, чтобы он пришел сразу, а партиями. В таком случае в договоре указываются сроки, частота поставки и т.д. Но е-каталог очень изменил саму парадигму закупок.

Если больницы раньше пытались закупать все и сразу, потому что знали, что эта процедура сложная и занимает много времени, то сегодня в этом нет смысла. Ведь у медучреждений появился удобный инструмент планирования закупок на месяц, два или три. И это очень важно в контексте улучшения доступности лекарств и медицинских изделий

— Недавно в Prozorro Market появились эксклюзивные товары. О чем идет речь, какие особенности их закупки и критерии отбора? Могут ли только импортные препараты и медизделия попадать в эту категорию?

— Да, у нас есть товары, которые можно назвать эксклюзивными. То есть это товары, которые имеют характеристики, которые делают их уникальными по сравнению с другими подобными товарами, в частности лекарственные средства с уникальной комбинацией международных непатентованных названий (МНН), дозы действующего вещества, объема, формы выпуска и т.д.

С целью обеспечения конкурентных условий при закупке таких позиций и предотвращения создания заказчиками запросов, которые могут быть выполнены лишь одним поставщиком, администратор может создавать новое объявление в рамках одного CPV-кода с перечнем таких товаров.

Например, заказчик формирует закупку лекарственных средств перечнем, состоящим из 20 позиций. И к этому перечню 21-й позицией попадает лекарственное средство, производителем которого является единственный поставщик или производитель. В таком случае на эту закупку может претендовать только тот поставщик, в ассортименте которого, кроме этих 20 позиций, будет эта эксклюзивная позиция. Но тогда такая закупка не будет конкурентной, и администратор технически ограничил возможность добавлять эксклюзивные позиции к общему перечню.

В то же время, если заказчику действительно нужно закупить именно эксклюзивную позицию, он сможет это сделать, объявив отдельную закупку. Мы в Prozorro Market работаем над тем, чтобы избегать таких ситуаций. Когда мы видим, что товар имеет уникальные признаки — дозу действующего вещества или форму выпуска — мы создаем отдельное объявление для таких товаров. Это позволяет обеспечить справедливую конкуренцию, когда эксклюзивные товары не смешиваются с другими в большом списке.

— Как это работает на практике?

— Все довольно просто. Если больница хочет приобрести эксклюзивный товар, она может сделать это отдельно, вне основного перечня закупок. Это помогает не нарушать конкуренцию и в то же время получить нужный товар. У нас есть 9 направлений, в которые входят эксклюзивные лекарства.

Например, сердечно-сосудистые заболевания, желудочно-кишечные заболевания и другие. Для поставщиков, которые работают честно, это не создает никаких проблем.

— Как внедрение этого подхода повлияло на международное сотрудничество в сфере медицинских закупок? Это помогает привлекать иностранных поставщиков?

— На самом деле нерезиденты могут проходить квалификацию и участвовать в закупках через Prozorro Market без проблем. Но есть несколько нюансов.

Первое — растаможка. Если иностранный поставщик выигрывает закупку, возникает вопрос с растаможкой товара. Если у поставщика нет представительства в Украине, больница должна самостоятельно растаможить товар. Но у больниц нет таких возможностей.

Второе — логистика. По правилам электронного каталога, поставщик должен самостоятельно доставить товар в больницу. Представьте иностранного поставщика, который должен доставить небольшую партию, например, 100 ампул лекарства. Для него это может быть экономически невыгодно.

Поэтому, хоть технически нерезиденты могут участвовать, на практике это не всегда выгодно. Но представительства нерезидентов, которые уже работают в Украине, могут легко интегрироваться в Prozorro Market.

— Есть ли сегодня какие-то учебные программы для поставщиков и заказчиков для эффективного использования Prozorro Market?

— Начиная с 2019 года, при поддержке USAID/SAFEMed мы провели множество учебных мероприятий: вебинары, семинары, форумы. Из нашей команды к ним присоединяются все, кто имеет соответствующий опыт и квалификацию.

Также в прошлом году при поддержке упомянутых доноров мы посетили более 15 регионов Украины, где встречались с различными учреждениями здравоохранения, непосредственно с людьми, которые занимаются закупками, чтобы лично провести ознакомительные семинары, обсудить все возможности и нюансы. В этом году также планируем подобные выезды по регионам.

— Как использование е-каталога может повлиять на будущие реформы в сфере публичных закупок в Украине?

— Е-каталог уже изменил философию государственных закупок, а также распределение поставщиков. Например, недавно в части медицинских закупок к нашим поставщикам присоединились и сетевые аптеки. Это удобно, так как в аптеках обычно наладжена логистика, есть представительства в различных регионах.

Во-вторых, мы сделали все, чтобы этот инструмент способствовал большей прозрачности закупок. Нет такого, что кто-то один квалифицирует поставщика, создает требования и выбирает победителя. У каждого стейкхолдера есть свои функции.

Е-каталог существенно минимизирует коррупционные риски. Это было одним из ключевых принципов, когда создавались Медицинские закупки Украины. Это обеспечивает доверие как поставщиков, так и заказчиков к нам как администратору.

— Какие еще новшества стоит внедрить в Prozorro Market, чтобы сделать этот маркетплейс еще более удобным и эффективным для всех участников?

— В первую очередь, будем работать над тем, чтобы в электронный каталог попадали только качественные товары. Также будем продолжать упрощать систему закупок через нормативно-правовые акты, внося изменения в соответствующие постановления.

Также в планах расширение каталога, в частности путем поощрения бизнеса активнее работать с этим инструментом.

Кроме того, мы активно работаем над техническим совершенствованием. В этом году мы внедрили важный инструмент, который позволяет поставщикам со своего кабинета на площадке или через информационно-аналитическую систему MedData предлагать товар в электронный каталог. Администратору достаточно валидировать такой товар одним кликом. Это значительно упростило процесс добавления товаров.

С ближайших нововведений — автоматизация процесса создания категорий и спецификаций, что даст возможность быстрее расширить каталог новыми категориями, товарами и соответствующими спецификациями. Так что планируем и далее делать все возможное, чтобы е-каталог стал еще более гибким и эффективным.